O fim da USAID: qual o futuro da cooperação internacional?
Marina Morena Caires
Desde o primeiro dia de seu segundo mandato, Donald Trump, atual presidente dos Estados Unidos, deixou claro sua intenção de destituir a Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID). Uma ordem executiva assinada no dia 20 de janeiro de 2025 congelou fundos para assistência internacional e ordenou uma revisão do trabalho da USAID, que será conduzida pelo Departamento de Eficiência Governamental (DOGE), na sigla em inglês), coordenado por Elon Musk (Debusmann Jr., 2025).
Após o início das investigações do DOGE, diversos projetos da USAID foram pausados ou terminados e milhares de funcionários foram demitidos ou impedidos de trabalhar nos seus projetos (Sedon, 2025). O site da agência foi bloqueado e agora somente uma notificação de licença administrativa avisando os funcionários do seu futuro está acessível ao público. A justificativa de Trump para essa ação seria o controle de gastos estatais desnecessário que não beneficiam ou interesses estadunidenses e não colocam a “America First”, embora a USAID utilize menos de 1% do orçamento federal (Sedon, 2025).
Contudo, o desmonte da USAID não levanta somente questionamentos sobre suas consequências imediatas para os projetos que ela financia, mas também sobre o futuro do assistencialismo Norte-Sul e seu impacto para a organização da cooperação global. Dessa forma, essa análise busca entender quais serão os resultados do fechamento da USAID para a manutenção do atual modelo de cooperação dos países desenvolvidos, guiado pelo sistema de Assistência Oficial ao Desenvolvimento (AOD), da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), e quais impactos ela terá na manutenção da cooperação Norte-Sul.
A USAID, seus projetos e seus problemas
A Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional foi estabelecida por decreto executivo do então presidente, John F. Kennedy, em 1961, por meio do Foreign Assistance Act,aprovado pelo Congresso (Johnston, 2025). Na prática, isso significa que, independentemente da vontade de Trump de fechar a agência, ele não poderia o fazer sem a aprovação do Congresso. Sem maioria na Casa para realizar tal feito, sua saída tem sido transformar a USAID em um ramo do State Department, controlado pelo Executivo (Sedon, 2025).
Quando foi criada, no contexto da Guerra Fria, o objetivo da agência de manutenção do poder e da influência dos Estados Unidos em outros países frente a União Soviética por meio da promoção de valores estadunidenses de democracia, direitos humanos e desenvolvimento, era claro (Johnston, 2025). Em 1960, com a criação daOCDE, e, posteriormente, em 1969, com a criação do conceito de Assistência Oficial ao Desenvolvimento pelo Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento (DAC, na sigla em inglês), os EUA passaram a usar essa medida para guiar sua ajuda externa. A AOD é definida pela OCDE como o apoio financeiro de doadores oficiais para recipientes — países de baixa e média renda — em diversas áreas essenciais, como saúde, educação e infraestrutura (OCDE, s.d), exceto apoio militar. Essa assistência ocorre em forma de subsídio ou empréstimos do estilo “soft” loan — com condições mais favoráveis, como juros abaixo do mercado (OCDE, s.d).
Atualmente, a USAID foca em promover democracia, crescimento econômico e desenvolvimento humano no mundo, sendo a principal agência de promoção de ajuda externa do país (Foreign Assistance, s.d), principalmente em forma de cooperação bilateral. Ela financia diversos setores socioeconômicos, como humanitário, de saúde e população, governança, educação, agricultura, infraestrutura, entre outros, com diversas subcategorias como apoio a projetos de prevenção e tratamento de AIDS. Os Estados Unidos também é o maior doador de AOD do grupo dos membros do DAC, tendo disponibilizado, em 2024, US$ 63,3 bilhões de dólares, quase o dobro do valor da Alemanha, a segunda maior doadora (OCDE, 2025b).
O corte de gastos da agência terá um impacto real na vida de milhares de pessoas que recebem contribuições por meio do financiamento prestado pelos Estados Unidos, em especial nas áreas de saúde e assistência humanitária de emergência.Em relação aos países beneficiários de AOD, um dos maiores receptores de assistência nos últimos anos é a Ucrânia, após o início da guerra com a Rússia, seguida por países da África Sub-Saariana, do Oriente Médio e do norte da África (Foreign Aid, 2024). No último ano, o país do leste europeu recebeu quase seis vezes mais doações que o Congo, contabilizando mais de seis bilhões de dólares (Foreign Aid, 2024). Em 2024, os três principais gastos de AOD dos EUA foram com: Auxílio Humanitário, somando US$ 9,9 bi, dos quais 9,6 bi foram para resposta emergencial; Saúde e População, com US$ 9,5 bi, dos quais 5,4 bi eram de contribuição para luta contra HIV/AIDS; e Governança, com US$ 6,9 bi dos quais 6,5 bi foram alocados para governos e sociedade civil (Foreign Assistance, 2024). A USAID, além de financiar diversos projetos sociais, como para tratamento do HIV/AIDS, também é responsável por grandes financiamentos a instituições e organizações multilaterais, como o Banco Mundial e o World Food Program (WFP) (The Lancet, 2025). Com o corte de gastos, todos esses valores alocados a apoio humanitário, emergências, saúde e governança, além do dinheiro, muito vezes para apoio do setor econômico, injetado em organizações multilaterais criará um rompo no orçamento desses receptores.
Contudo, a prática de AOD sofre críticas e pedidos de reforma desde antes de Trump desestruturar a USAID. A crítica principal no aspecto macro, sem avaliar projetos específicos e seus impactos locais, é que o mecanismo de aid estimula e mantém a dependência dos receptores em relação aos doadores, ao invés de promover desenvolvimento, contrariando a missão declarada da AOD (The Lancet, 2025). Esse modelo assistencialista opera sob uma lógica “top-down”, impondo objetivos de desenvolvimento universalizados (“one-size-fits-all”), fundamentados em pressupostos ocidentais de economia liberal e democracia representativa. Isso se dá por três motivos principais: (a) a AOD reforça frequentemente os interesses do doador mais do que do receptor; (b) impacta a receita dos países e dificulta o planejamento orçamentário interno; e (c) enfraquece e inibe o desenvolvimento das instituições e governos locais.
O primeiro motivo é resultado da interação entre o histórico de objetivos, o discurso e o uso de fato da AOD. O conceito, junto da OCDE, foi criada para estabelecer a influência dos Estados Unidos e seus aliados no restante do mundo e para concretizar sua ordem mundial no pós-guerra, sendo um mecanismo de impulsionamento de políticas e de crenças ocidentais (Delgado, 2018). Apesar do seu discurso de apoio ao desenvolvimento econômico e ao bem-estar social, dois conceitos guiados pela visão ocidental do que seria desenvolvimento, a aplicação de financiamento é focada nos interesses do doador. Ao longo dos anos, cada vez mais os doadores expandiram o leque do que seria AOD para englobar seus interesses domésticos de segurança, migração, comércio, entre outros, apoiando projetos nessas áreas e deixando de lado os supostos objetivos assistenciais iniciais (Ahmed et al., 2025), como o apoio exponencial à Ucrânia durante o governo Biden em comparação com outras crises humanitárias. Esse histórico dilui a credibilidade dos países doadores e dificulta a obtenção de dados sobre a AOD, devido à distorção das práticas originais pelos doadores, saindo das delimitações desse tipo de assistência (Ahmed et al., 2025).
Além disso, o grande número de doações termina por afetar a receita do país receptor e o seu planejamento orçamentário. Os fluxos enormes de auxílio para países de baixa renda, por vezes representando uma parte significativa do PIB local, e a sua volatilidade, podendo sofrer cortes ou mudança de destino, impactam a forma que o governo receptor planeja o seu orçamento, além da dificuldade de lidar com uma grande quantidade de dinheiro (Moss et al., 2006). A recepção de dinheiro constante torna os planejadores mais lenientes e interessados em acomodar os desejos dos doadores do que do público, resultando em fraude, corrupção e má gestão (The Lancet, 2025; Moss et al., 2006). A geração de uma receita interna é essencial para desenvolver um senso de responsabilidade gestora e para estabelecer fortes organizações nacionais (Moss et al., 2006).
Por fim, o enfraquecimento de instituições nacionais é um sintoma não só da sua eficiência limitada, em países com governança imperfeita, mas também da retirada de financiamento interno, dependendo somente da AOD. Por vezes, o grande fluxo de projetos e de doadores faz com que os poucos servidores públicos qualificados tenham que passar mais tempo cuidando dessas atividades do que das necessidades dos civis (Moss et al., 2006). O estabelecimento de canais externos de financiamento pode levar a imposição de burocracias em ministérios já subfinanciados (The Lancet, 2025) e, por muitas vezes, com pouco ou nenhum apoio governamental efetivo. Assim, se alimenta um ciclo de dependência do capital estrangeiro para projetos específicos que demandam atenção estatal para prestação de contas e manutenção dos fluxos de AOD sem contribuir de fato para o orçamento das instituições,
Assim, o discurso de foreign aid como uma forma de amostra de generosidade dos mais desenvolvidos para os mais necessitados esconde, frequentemente, o impacto negativo do interesse dos doadores e suas condicionalidades e cobranças (Mawdsley, 2012). O sistema de Assistência Oficial ao Desenvolvimento está, há muito tempo, entrando em falência e deixando como vítimas os países receptores e suas populações — alguns completamente dependentes do apoio externo. Trump não é o único líder de nações doadores que começa a fechar suas portas para o mundo externo citando necessidade de foco nas crises internas. As suas críticas à USAID só reforçam o caráter político da foreign aidcomo uma arma de influência e de controle externo que, agora, passa a não ser mais tão prioritária.
Vácuo estadunidense: e os outros doadores?
A diminuição do interesse na assistência internacional como uma política externa valiosa não é um fenômeno somente estadunidense. Na OCDE, a grande maioria dos países doadores são europeus, constituindo sete dos dez maiores doadores de 2024, somando US$ 90,2 bilhões (OCDE, 2025a). Contudo, ainda assim não é suficiente para cobrir a lacuna dos Estados Unidos, principalmente com as políticas de cortes de gastos para AOD carregadas por vários países da OCDE.
Em teoria, o acordo é que os doadores da OCDE entreguem 0,7% do seu PIB para fins de foreign aid. Na prática, a tendência é outra. Apesar de um aumento da AOD da Noruega de US$ 170 milhões para ONGs (Gill, 2025), essa escolha é uma exceção. O Reino Unido, 2º maior doador europeu e 3º no geral em 2024 (OCDE, 2025a), anunciou, em fevereiro de 2025, que o orçamento de aid receberia um corte de 0,5% do PIB para 0,3%, a fim de financiar o aumento de despesas de defesa (Crerar; Stacey, 2025). A Alemanha, maior doador europeu, cortou US$ 500 milhões do seu orçamento de 2023 para 2024 como parte de corte de gastos, a Holanda anunciou cortes de mais de 2/3 nos próximos 3 anos e a Bélgica removerá 1/4 do orçamento esse ano (Gill, 2025). Esse ano, a França também tenta aprovar orçamento com corte de quase 40% para assistência ao desenvolvimento (Hird, 2025).
Dessa forma, essas medidas são parte de um conserto de políticas desesperadas de governos europeus para cortar gastos, recuperar suas economias em desaceleração e lidar com o aumento de custos devido à guerra russo-ucraniana (Gill, 2025). Este cenário de guerra na Europa contribuiu para o direcionamento de políticas direcionadas à segurança nacional. Os antigos doadores se voltam para seus interesses como primeiro plano, preferindo realocar parte da AOD (a qual representa menos de 1% do seu PIB e, em muitos casos, menos de 0,7%) para atividades de interesse próprio, como segurança e migração (Csaky; Repucci, 2025).
Com a ascensão de novos doadores e investidores, como os países emergentes e o setor privado, e novas formas de cooperação para o desenvolvimento, como as políticas chinesas de cooperação de ganhos mútuos, com foco em financiamentos voltados ao desenvolvimento econômico e à infraestrutura (Burke, 2025), a desatualizada AOD deixa de ser prioridade. O Sul Global passa a reavaliar a cooperação para o desenvolvimento, abandonando a noção verticalizada “top-down” de recebimento de auxílio e transferência de capacidade técnica para atender a critérios dos doadores, em favor de uma abordagem de desenvolvimento mútuo, ancorada nas necessidades locais. A China, enquanto segunda maior potência global, não recorre ao discurso de assistencialismo altruísta — tal como os doadores da OCDE —, até porque, conforme demonstra a experiência da AOD, tal modelo não se sustenta na prática.
À medida que a influência tradicional da assistência do Norte Global perde eficácia, países europeus e os Estados Unidos redirecionam suas estratégias para uma nova competição em cooperação internacional. Investem, assim, em projetos capazes de rivalizar com iniciativas chinesas, relegando a segundo plano os impactos de longo prazo sobre os países dependentes de auxílio. Na Europa, desde 2021, os investimentos em acordos para construção de infraestrutura, de projetos digitais e de clima aumentam exponencialmente, como o Global Gateway programme, em competição com a Nova Rota da Seda (Gill, 2025).
Repensando AOD… ou não?
Após anos de críticas, ascensão de governos com fortes políticas de austeridade e a criação de laços de dependência, principalmente nas áreas de saúde global, a AOD sobreviverá e será finalmente reformulada? A resposta é sim e não.
Apesar da diminuição nas contribuições para a AOD, é pouco provável que ela deixe de existir de fato nos próximos anos. O discurso de apoio internacional e de nações benevolentes ainda pode ser utilizado para angariar soft power e suporte político frente a outros atores como a China, os quais devem ser vistos como perigosos e interesseiros. Contudo, há grande chance de ela começar a se tornar obsoleta ou ser substituída aos poucos por outras nomenclaturas e projetos de cooperação para o desenvolvimento, devido a sua perda gradual e constante de credibilidade. Para competir com a China, principalmente em locais como a África e a Ásia, será preciso mostrar mais do que apoio humanitário “top-down” e atualizar o discurso para uma cooperação com frutos de longo prazo, como a construção de infraestrutura.
O rombo deixado pela USAID e sua assistência superficial, além da remoção de outros doadores tradicionais, sem oportunidade dos governos e instituições locais se ajustarem ao fim do financiamento afetem a credibilidade dos países e da AOD. As críticas de Donald Trump a USAID, afirmando que ela não serve os interesses estadunidenses, só ecoa um sentimento de outros doadores tradicionais que não mais a veem como importante para a política externa. Por isso, há poucas chances dela ser reformulada de forma a manter sua essência de cooperação e auxílio “sem interesses”, superando as críticas e a maneira como são conduzidos os projetos no âmbito local.
O crescimento da cooperação Sul-Sul e de uma bandeira de apoio mútuo ao desenvolvimento impedido ou não provido pelo Norte Global se torna, aos poucos, um novo paradigma de cooperação internacional. A incapacidade dos doadores de manterem seu antigo esquema para competir por influência em um novo cenário geopolítico deixa milhões de vítimas ao redor do mundo, que pagarão o preço desse reajuste na ordem global.
Referências
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