Do Capitólio ao campo de batalha: o papel do Congresso norte-americano nos conflitos globais

Anna Luiza Fagundes

Os últimos anos foram intensamente marcados por conflitos e guerras dramáticas, alvos de grande repercussão internacional. Os maiores destaques têm sido a invasão da Ucrânia pela Rússia, iniciada em fevereiro de 2022 e o ataque do grupo terrorista Hamas a Israel, que tem desencadeado em uma guerra com consequências humanitárias devastadoras, desde outubro de 2023. Em ambos os cenários, os Estados Unidos possuem uma atuação relevante, contribuindo com recursos militares e financeiros, encaminhados por meio da aprovação do Congresso norte-americano. 

A análise da conjuntura atual revela a influência decisiva dos EUA, ainda considerados a maior potência global, na definição dos rumos do sistema internacional. Nesse contexto, observa-se que o poder não se concentra exclusivamente na figura do presidente da federação, pois o Congresso também desempenha um papel relevante, intervindo com grande peso na condução da política externa do país. Os confrontos mencionados evidenciam o potencial de mobilização das forças políticas internas dos EUA, com os congressistas refletindo as discussões polarizadas entre democratas e republicanos.

Assim, na medida em que a política é um “jogo de dois níveis” (Putnam, 2010, p. 151), o Congresso dos Estados Unidos atua duplamente no campo nacional e internacional, utilizando a política externa para fortalecer a luta doméstica por poder e a busca por compromissos internos (Milner, 1997, p. 11). Em uma dinâmica cambiante, que leva em consideração os impactos da política interna, o posicionamento dos legisladores em relação à Guerra da Ucrânia tem se alterado após a intensificação do conflito no Oriente Médio e acarretado ardorosas discussões que evidenciam as divergências entre os dois principais partidos do país e as esferas mais progressistas e mais conservadoras da sociedade. 

Aliado a isso, decorridos anos da invasão russa, houve uma percepção de “cansaço da guerra” (Al Jazeera, 2022) e a pauta israelense se mostrou mais mobilizadora de paixões internas e de oposições ideológicas (Falk, 2023), o que interessa particularmente agentes políticos ainda mais sensíveis à opinião pública (Lindsay; Ripley, 1992, p. 422 apud. Reis; Resende, 2023, p. 178). Apesar da vocalidade e do personalismo do “novo” presidente dos EUA, a Câmara e o Senado também devem ser examinados de perto, em razão de seu significativo impacto na definição dos rumos do sistema internacional. 

 

A política externa como um jogo de dois níveis

Ao se tratar da política externa de um determinado país, o senso comum normalmente tem uma ideia superficial acerca de sua elaboração, ao associar suas diretrizes automaticamente à figura do chefe de Estado, seja presidente seja primeiro-ministro. Tal identificação não ocorre por acaso, visto que essas personalidades normalmente possuem a prerrogativa constitucional de atuar no plano internacional, além de representar as nações em eventos e negociações importantes. Contudo, em relação a Estados caracterizados como institucionais, ou seja, formados por instituições administrativas, em um território em que exercem o uso exclusivo e legítimo da força (Alden; Aran, 2012, p. 63-64), é essencial compreender a atuação de diferentes atores e distintos poderes no jogo da política externa. Esses players podem ser tomadores de decisão, congressistas e grupos domésticos (Milner, 1997, p. 4), como, por exemplo, partidos, associações, veículos midiáticos, entre outros.
Robert Putnam (2010) desenvolve uma lógica que descreve a política como um “jogo de dois níveis”, no qual os tabuleiros — nacional e internacional — possuem relevância no momento da formulação de uma política pública, à medida em que os grupos domésticos pressionam o governo a adotar políticas favoráveis aos seus interesses (Putnam, 2010, p. 151). Ademais, Helen V. Milner (1997), referenciando Putnam, reforça a noção de que a situação doméstica molda o comportamento internacional de um país (Milner, 1997, p. 3). Ambos os autores buscam se afastar de uma teoria estritamente estadocêntrica, que atribui ao Estado uma abstração, e procuram definir os agentes por trás da conceituação do “interesse nacional”. 

Isto posto, o Congresso, como um grupo de política interna que molda e é moldado pelas opiniões (Lindsay; Ripley, 1994, p. 8), não só tem a capacidade de pressionar o governo, como possui prerrogativas diretamente relacionadas à política externa dos EUA. A Constituição, em seu Artigo I, prevê como poderes externos do Poder Legislativo “regular o comércio com as nações estrangeiras”, “declarar guerra”, aprovar tratados internacionais e embaixadores, além de ter um forte controle orçamentário, vinculando, na prática, a concessão de ajuda externa à sua aprovação (Masters, 2017, p. 2).

Ademais, os congressistas tendem a agir de acordo com os interesses da opinião pública, na medida em que são sensíveis às preferências de seus eleitores, especialmente em questões de alto impacto político (Erikson; MacKuen; Stimson, 2006). Consequentemente, parte dos debates políticos domésticos se reflete nas ações dos representantes, com adaptações nas suas posições de acordo com as mudanças nas atitudes políticas da população, considerando, evidentemente, os limites das discussões. 

Questões internacionais muitas vezes ecoam nos debates cotidianos, representando a opinião política dos eleitores e, por conseguinte, irradiando nas decisões tomadas pelos legisladores, que buscam satisfazer suas bases partidárias e eleitorais. Como um cálculo de dois níveis, essa lógica foi percebida na relação entre o Congresso norte-americano e os conflitos da Guerra da Ucrânia, ampliada a partir de 2022, e do ataque a Israel pelo grupo terrorista Hamas (2023), o qual desencadeou um conflito profundamente violento na região. 

Congresso norte-americano e os conflitos recentes

Desde o início da Guerra na Ucrânia até abril de 2024, os Estados Unidos haviam fornecido aproximadamente US$175 bilhões de auxílio humanitário e militar (Masters; Merrow, 2024). De acordo com uma pesquisa realizada pela Brown University, no primeiro ano do conflito entre Israel e Hamas, o país gastou pelo menos US$22,76 bilhões em ajuda militar na região, sem incluir o montante destinado desde 1959 (Lira, 2024). Evidentemente, para a efetivação desses pacotes de gastos, foi necessária aprovação direta do Capitólio, mas o que diferencia o posicionamento dos deputados e senadores em relação a esses dois conflitos?

A princípio, é importante notar dois fatores: a sociedade dos Estados Unidos se encontra muito polarizada e o Congresso fortemente dividido entre os dois principais partidos, onde, durante o período analisado, os republicanos tinham maioria na Câmara e os democratas no Senado (Cowan, 2022). Todavia, com a posse das eleições de 2024, os republicanos passaram a controlar ambas as Casas, fator que altera significativamente o contexto explicitado. De todo modo, o apelo partidário e as pautas defendidas por cada setor social representado por eles, diferencia a forma como os congressistas se posicionam diante dos conflitos mencionados. 

Com o passar dos anos da invasão russa e o pequeno avanço ucraniano, a percepção geral, não só dos políticos norte-americanos, mas da maioria dos países que prestam ajuda militar à Ucrânia, é de “cansaço” (Al Jazeera, 2022), reduzindo a disposição para o envio de fundos e equipamentos adicionais. Outro fator que passa a disputar a atenção dos EUA é a destinação de mais recursos a Israel, aliado tradicional do país, o qual surge como um compromisso financeiro concorrente, em meio a disputas fiscais no Congresso. Israel é visto por muitos legisladores, especialmente republicanos, como uma prioridade maior e mais próxima dos interesses estratégicos dos EUA, levantando questionamentos sobre a urgência de continuar o apoio à Ucrânia com os mesmos níveis (Falk, 2023).

Enquanto democratas pressionam por mais apoio à causa ucraniana, republicanos, especialmente o presidente da Câmara Mike Johnson e o líder da minoria no Senado, na época, Mitch McConnell, condicionam esse suporte ao envio de recursos para Israel, Taiwan, segurança nas fronteiras e à adoção de medidas para reduzir do déficit público. Apesar do ideal trumpista de America First, simbolizando uma aversão dos republicanos em conceder ajuda externa, os deputados e senadores apoiam a causa israelense e a destinação de fundos a ela. Para ilustrar a situação, Johnson, ao assumir a Câmara, afirma que, embora os EUA “não possam permitir que Vladimir Putin prevaleça na Ucrânia, devemos apoiar o nosso importante aliado no Oriente Médio, que é Israel” (BBC, 2023). Uma de suas primeiras iniciativas no cargo foi a apresentação de um projeto de lei com a previsão de envio de aproximadamente US$14,5 bilhões de apoio a Israel, mas sem incluir aportes à Ucrânia. O projeto foi aprovado na Câmara, mas barrado no Senado, fato que demonstra, mais uma vez, a polarização política interna em torno do tema (Falk, 2023).

Um dos motivos dessa mudança de rumo, no que tange à Ucrânia, se dá devido à caracterização da guerra em Gaza como uma narrativa mais imediata e emocional para muitos políticos e eleitores, remetendo ao aspecto do Congresso como um espelho dos debates públicos e como uma instituição preocupada com os ecos de suas decisões nas escolhas eleitorais, o que é transferido para a política externa do país. Em entrevista ao veículo Al Jazeera, o professor da Cornell University, Richard F. Bensel, destacou que a Ucrânia carece do apelo emocional de um aliado religioso e da importância geopolítica de Israel, e as diferenças entre as duas questões refletem divisões mais profundas dentro do Partido Republicano entre o nacionalismo secular e o emocionalismo sectário (ibid.). Logo, as fortes tendências cristãs no Partido Republicano permitem uma aceitação menos complexa de pedidos de ajuda para o país judeu.

Os laços históricos, culturais e econômicos com Israel são mais profundos, intensificados pela existência de uma forte comunidade judaica em território norte-americano. O American Israel Public Affairs Committee (AIPAC) é um dos mais poderosos grupos de lobby em Washington, e pressiona o governo por mais suporte a Israel (Sharma, 2024). Dias após os ataques do Hamas, o senador republicano Josh Hawley publicou em suas redes sociais: “Israel is facing [an] existential threat. Any funding for Ukraine should be redirected to Israel immediately,”, reforçando a tendência de perda de centralidade da guerra da Ucrânia, em contraposição ao fato novo no Oriente Médio, o qual mobiliza de forma acentuada a crescente parcela de cristãos nas bases republicanas (Falk, 2023).

Por outro lado, os democratas também respondem aos seus eleitores mais progressistas. Muitos protestos pró-Palestina foram realizados por todo o país, mobilizando legisladores e governo, apesar de o apoio estadunidense a Israel ser quase que incontestável. A convite de líderes republicanos, o primeiro-ministro de Israel Benjamin Netanyahu foi convidado a falar no Capitólio. Contudo, seu discurso foi boicotado por dezenas de democratas e sua presença levou ao protesto de mais de 5 mil manifestantes pró-palestinos na capital do país. Segundo Guga Chacra no jornal O Globo, “muitos congressistas democratas estão furiosos com a maneira como Netanyahu está conduzindo a guerra em Gaza — sendo esse um tema divisivo não somente no Congresso, mas entre os eleitores também —, e alguns já haviam anunciado que fariam um boicote ao discurso.” (Chacra, 2024). Além disso, visando continuar o auxílio contra a invasão russa, os democratas se esforçaram para colocar os suportes a ambos os conflitos internacionais juntos em um mesmo pacote, com o objetivo de angariar os votos republicanos, dando resultado à aprovação de US$ 95 bilhões para Ucrânia, Israel e Taiwan (Waack, 2024).

Dessa maneira, o Congresso dos Estados Unidos é um importante ator do cenário internacional, agindo nele e sendo influenciado por ele. Os acontecimentos externos têm reverberações sociais, atuando nas paixões, crenças e ideologias da população, o que é transferido para os parlamentares, que costumam ser um espelho dessa sociedade, em uma tentativa constante de agradar suas bases eleitorais e se colocar em destaque ao atuar em temas de grande foco midiático (Miguel, 2003, p. 132). Nesse sentido, Zoellick (2010) afirma: “engajar o Congresso é também um passo fundamental para envolver o público” (Zoellick, 2010, p. 23). Portanto, o “jogo duplo” é evidente, pois ao agir pensando nas consequências domésticas, deputados e senadores mudam o comportamento de agentes estrangeiros, como Rússia, Ucrânia, Israel, Hamas, Irã, entre muitos outros focos da agenda externa estadunidense. 

Considerações finais 

O jogo de dois níveis de Putnam e de Milner oferece uma teorização que complexifica a visão do processo de fazer política externa, ao considerar os interesses dos grupos nacionais, apresentados nesta análise, majoritariamente, como os membros do Congresso americano e suas jogadas de poder. A relação Executivo-Legislativo é fundamental para uma compreensão abrangente dos motivos que orientam a tomada de decisão de um determinado Estado. Quando se aborda um aparato estatal diverso, não unitário, com instituições fortes e separadas, não se pode limitar a ação internacional ao Executivo. Os Estados Unidos não são um Estado unitário e, portanto, as instituições que o constituem devem ser vistas como verdadeiros atores, apesar de, em muitos momentos, o interesse nacional ser personificado na figura do chefe de Estado.

Percebe-se, assim, a participação ativa do Congresso na aprovação de pacotes orçamentários destinados à ajuda militar na Ucrânia e em Israel, além de sua atuação ideológica, colocando a causa israelense em um nível de importância superior ao da ucraniana. Isso decorre do apelo populacional e midiático recebido pelo novo conflito, e pela capacidade de articular crenças religiosas, exacerbadas pela polarização entre democratas e republicanos. Os debates e as disputas evidenciam a influência mútua entre os campos interno e internacional, bem como a capacidade do Legislativo em controlar a agenda. Quando se trata de política externa, o presidente dos Estados Unidos pode até prometer, mas é o Congresso que detém a capacidade de cumprir. 

O cenário dos próximos anos, apesar de incerto, apresentará substantivas mudanças, principalmente com a perda de controle da agenda política pelo Partido Democrata, sem maioria em nenhuma das Casas, apesar de ainda apresentar um expressivo número de cadeiras (215 na Câmara e 47 no Senado). Desse modo, o presidente Trump terá ainda mais facilidade em aprovar suas iniciativas, o que preocupa boa parte da sociedade internacional e deve ser observado de perto, principalmente pelas nações receptoras de ajuda externa, na medida em que essa prática pode sofrer fortes alterações (Shidlovska et. al, 2024). 

Portanto, ao se considerar a complexidade das interações entre o Executivo e o Legislativo, fica claro que o Congresso dos Estados Unidos, mais do que um simples espectador, desempenha um papel decisivo não apenas na formulação, mas também na execução da política externa, moldando as dinâmicas globais de maneira que transcende a figura do presidente.

 

Referências

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