por Ana Helena Resende

 

 

A importância da COP para a Ordem Internacional Ambiental

 

A Conferência de Partes (COP) é o órgão supremo de tomada de decisões da Convenção-Marco das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (CMNUMC) [1] . Todos os Estados-Parte do marco jurídico estabelecido estão representados na COP, na qual revisam a implementação da Convenção e outros instrumentos legais adotados. Nesse contexto, são tomadas as decisões necessárias para promover a implementação efetiva da Convenção, incluindo arranjos institucionais e administrativos. O Brasil, como membro do Marco desde sua criação, em 1992, procurou aplicar projetos com aderência às suas características geográficas e modelo de desenvolvimento, focando-se no setor florestal, no que tange assumir compromissos contra o desmatamento, e nas energias renováveis, por meio de projetos hidrelétricos. Posteriormente, a emergência da conciliação entre a defesa ambiental e a maior produção de soja no globo (EMBRAPA, 2021) perpassam a política interna para a arena mundial: como o Brasil trilha seu desenvolvimento sustentável da Amazônia às plantações de commodities? 

 

Para responder a tal questionamento, a Ordem Ambiental Internacional sobre o Clima caracteriza-se pela formação de grupos de interesses distintos, bem como mudanças significativas no posicionamento dos países no sentido de alcançarem objetivos nacionais específicos, ainda que no âmbito geral se prime pela interdependência (GAMBA, p. 3). Compreende-se o multilateralismo como alternativa mais eficaz para a problemática do clima, dado o caráter indivisível do alcance geográfico e funcional de suas consequências; os princípios de conduta cujo impacto expande-se para além dos territórios; e o princípio da reciprocidade difusa, tendo em voga uma visão de longo prazo como resolução conjunta (CAPORASO, 1992) para o aquecimento global. 

 

Assim, o Regime (HAAS, 1980) climático como compilado de normas, regras e procedimentos acordados no sentido de regulamentar a área ambiental internacional concretizou-se para e por meio das Conferências de Partes no marco da CMNUMC. Um de seus pontapés foi o Protocolo de Kyoto (1997/2005), que operacionaliza a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima ao comprometer os países industrializados e economias em transição a limitar e reduzir as emissões de gases de efeito estufa (GEE) de acordo com metas individuais acordadas no âmbito do Protocolo. Seus elementos-chave são Comércio Internacional de Emissões; Mecanismos de Desenvolvimento Limpo; e Implementação Conjunta (Joint Implementation). Este Protocolo entrou em voga em 2005 e, no ano de 2012, a Emenda de Doha renovou o instrumento jurídico até 2020, sendo prosseguido pela vigência da COP 21. 

 

Na mesma linha, o Acordo de Paris, constituído por 193 Partes (192 países reconhecidos pela ONU e a União Europeia) e um dos mais recentes consentimentos globais no combate às mudanças climáticas foi firmado durante a COP 21, a Conferência sobre Mudanças Climáticas da ONU celebrada em Paris. Seus objetivos centrais visam reduzir substancialmente as emissões globais de gases de efeito estufa, procurando limitar o aumento da temperatura global neste século a 2 ºC, enquanto busca realizar esforços para prevenir o aumento a 1,5 ºC (ONU, 2015). Um elemento fulcral do Acordo é revisar os compromissos dos países a cada cinco anos, por meio das Contribuições Determinadas a Nível Nacional, e a cada dois anos através dos Relatórios Bianuais. Nesse sentido, o Acordo de Paris criou novos mecanismos de financiamento às nações em desenvolvimento, de forma a buscar mitigar as mudanças climáticas, fortalecer a resiliência climática e aumentar a capacidade de adaptação aos impactos climáticos.

 

O Acordo fornece um caminho para as nações desenvolvidas ajudarem as nações em desenvolvimento em seus esforços de mitigação e adaptação ao clima, ao mesmo tempo em que cria uma estrutura para o monitoramento e relatórios transparentes das metas climáticas dos países (ONU, 2015). Dessa forma, cria um framework jurídico que opera em um ciclo de cinco anos de ação climática, renovando periodicamente as metas e buscando desafios mais ambiciosos. Devido a isso, espera-se que cada país apresente um plano nacional de ação climática atualizado – conhecido como "Contribuição Nacionalmente Determinada", ou "CDN". Contudo, a aplicabilidade prática dos comprometimentos à Convenção é escassa, uma vez que o aumento de emissões por países como o Brasil vai de encontro aos princípios dos marcos jurídicos em questão. 

 

 

A postura brasileira na Convenção sobre Mudança do Clima

 

O Brasil formalizou seus compromissos com a mudança climática no sistema ONU em seu regime jurídico interno por meio do Decreto Nº 2.652, de 1º de julho de 1998, o qual promulgou a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (CQNUMC), assinada em Nova York, em 9 de maio de 1992. Desde então, o Brasil adentrou a CQNUMC no nível de país Não Anexo I, divisão feita internamente na Convenção de acordo com os compromissos e emissões de gases de efeito estufa. 

 

Tem-se que as Nações Parte do Anexo I da Convenção incluem os países industrializados que eram membros da OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico) à época da Conferência ECO-92. Abarcam também as chamadas "Economias em Transição", incluindo a Federação Russa, os Estados Bálticos e outros Estados da Europa Oriental – antigos membros da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). Já as Partes do Anexo II consistem nos membros da OCDE do Anexo I, excluindo-se as Economias em Transição. Isto é, são as nações desenvolvidas obrigadas a fornecer recursos financeiros para permitir que os países em desenvolvimento realizem atividades de redução de emissões sob a Convenção. Por fim, as Partes Não-Anexo I são principalmente países em desenvolvimento – como é o caso do Brasil. 

 

Desde o início da mobilização internacional pela mudança climática, o Brasil se apontou como liderança regional na defesa do meio ambiente. Exemplo disso é a realização da ECO-92 – Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento – em território nacional, especificamente na cidade do Rio de Janeiro entre os dias 3 e 14 de junho de 1992. Chamada também de "Cúpula da Terra", a Convenção reuniu chefes de Estado e representantes de 179 países, organismos internacionais, milhares de organizações não governamentais e contou também com a participação direta da população. Devido a isso, a ECO-92 representou um marco nas discussões sobre a preservação ambiental e o desenvolvimento sustentável.

 

Acerca do Acordo de Paris, considerado ambicioso para o marco da Ordem Ambiental Internacional, o documento foi assinado em 12 de dezembro de 2015 e ratificado pelo Brasil por meio do Decreto nº 9.073 dois anos depois, em 5 de junho de 2017. O Brasil adotava costumeiramente uma postura de protagonismo nos debates climáticos internacionais, com presença considerável nas Conferências de Partes e fóruns análogos. Sua defesa pautava-se também no caráter voluntário em assumir compromissos estabelecidos para os países em desenvolvimento, os quais são estabelecidos nas Ações Apropriadas de Mitigação a Nível Nacional (NAMAs [2] ). Isto é, ainda que de acordo com os princípios da Convenção os países desenvolvidos devessem liderar o processo e se comprometer a reduzir significativamente suas emissões, o que se verificou é que os países em desenvolvimento vêm tomando a frente, sobretudo os do grupo BASIC [3] , com compromissos voluntários para a redução de emissão de gases GEE, promoção de costumes mais sustentáveis e apresentação de suas comunicações nacionais (GAMBA, p. 12). 

 

Defensor do financiamento para mudança climática, a exemplo do Fundo de Mudança do Clima e do Fundo Amazônico, o Brasil foi um dos pioneiros na defesa do mecanismo REDD + [4] : Redução de Emissões provenientes de Desmatamento e Degradação florestal. Tendo em vista a disparidade financeira entre o Sul e o Norte global, é essencial a presença de tais incentivos econômicos para recompensar financeiramente países em desenvolvimento por seus esforços e resultados de redução de emissões de gases de efeito estufa provenientes da exploração ambiental compensatória. Devido a isso, o país defendeu em COPs passadas que a vigência do Protocolo de Kyoto não deveria se encerrar em 2012, como previsto inicialmente, tendo em vista a necessidade de que os países desenvolvidos também acelerassem seus esforços de mitigação, sendo parte ratificadora da Emenda de Doha.

 

Sendo assim, estratégias de conservação e aumento dos estoques de carbono florestal, assim como manejo sustentável de florestas, passaram a ser financiadas internacionalmente por fundos como o Green Climate Fund, o NAMA (Nationally Appropriate Mitigation Actions) Facility, e o EUROClima. Por sua vez, a fiscalização fica a cargo nacional, mas sem deixar de exigir-se acesso aos resultados para confirmação da solidez metodológica e exatidão numérica da redução de GEE para a prolongação dos empréstimos.

 

 

Retrospectiva pontual sobre as COPs passadas 

 

Na COP 15 (2009), em Copenhague, o Brasil apresentou um compromisso nacional voluntário de reduzir entre 36,1% e 38% as suas emissões projetadas até 2020, principalmente pela redução do desmatamento e um maior uso de energias renováveis. Ainda que não seja obrigado a reduzir as suas emissões de gases de efeito estufa devido ao seu status de país não Anexo I dentro da Convenção, conforme mencionado, essa estratégia foi incorporada ao marco jurídico nacional dentro da Lei 12.187, que institui a PNMC - Política Nacional sobre Mudança do Clima (Brasil, 2009).

 

Já na COP 18 (2012), realizada em Doha, Catar, o governo brasileiro agiu no sentido do cumprimento de seus compromissos voluntários de redução para, em contrapartida, cobrar dos países desenvolvidos o cumprimento dos acordos passados e o respeito aos princípios da UNFCCC sobretudo no que tange ao financiamento (GAMBA, p. 16). À época, a estratégia brasileira sobre mudança climática estava focada em dois documentos: o Plano Nacional sobre Mudança do Clima (Brasil, 2008) e a Lei Nacional (Brasil, 2009), que instituiu a Política Nacional sobre Mudança do Clima. A continuidade política permitia um discurso mais consistente no cenário internacional quanto a Ordem Ambiental. Em 2021, na COP 26, em Glasgow, o Brasil comprometeu-se a atingir a neutralidade de carbono até o ano de 2050. Contudo, o país segue sendo o sexto maior emissor de gases de efeito estufa do planeta (CLIMATE WATCH, 2021) e, ao menos até o momento, não vem cumprindo planos consistentes para alcançar o prometido.

 

 

Um Brasil se despotencializando ambientalmente

 

No setor agropecuário, o Brasil possui consideráveis emissões de carbono para a economia nacional, as quais derivam também do desmatamento feito para o cultivo e criação de gado nas regiões amazônica e cerradense (SEEG, 2022). Em sua primeira Contribuição Nacionalmente Determinada (CDN) submetida em 2016, o país comprometeu-se a fortalecer o Plano de Agricultura de Baixa Emissão de Carbono (Plano ABC) como a principal estratégia para o desenvolvimento sustentável na agricultura, inclusive por meio da restauração adicional de 15 milhões de hectares de pastagens degradadas até 2030 e pelo incremento de 5 milhões de hectares de sistemas de integração lavoura-pecuária-florestas (iLPF) até 2030. Contudo, já em 2019, a agropecuária respondeu por 72% das emissões brasileiras, somando gases diretos - principalmente do rebanho bovino - e indiretos - do desmatamento para plantio. De acordo com o Sistema de Estimativas de Emissões de Gases de Efeito Estufa do Observatório do Clima (SEEG) [5] , a atividade rural respondeu por quase três quartos da poluição climática nacional em 2019. 

 

Para além disso, os setores que mais emitem gases de efeito estufa no Brasil após o agropecuário são o de energia, processos industriais, resíduos, mudança/uso da terra, e floresta. Na tabela abaixo estão indicadas as emissões no período pandêmico sob o governo Jair Bolsonaro, de acordo com as diretrizes do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC).

 

 

Tabela: Emissões de GEE no Brasil 2019 e 2020 (tCO2e – GWP-AR5)

 

Setores	2019	%	2020	%	Variação 2019 - 2020
Agropecuária	562,987,702	29	577,022,998	27	2.5%
Energia	412,466,747	21	393,705,260	18	- 4.5%
Processos industriais	99,472,616	5	99,964,389	5	0.5%
Resíduos	90,399,714	5	92,047,812	4	1.8%
Uso da terra	806,996,124	41	997,923,296	46	23.7%
Total Emissões Brutas	1,972,322,903	-	2,160,663,755	-	9.5%
Total Emissões Líquidas	1,336,613,309	-	1,524,954,161	-	14.1%

 

 

Fonte: Sistema de Estimativas de Emissões de Gases de Efeito Estufa

 

Verifica-se, portanto, um aumento considerável das emissões líquidas, principalmente devido ao aumento de GEE em terras de cultivo. De semelhante maneira, desde a regulamentação da Política Nacional sobre Mudança do Clima, em 2010, o setor da agropecuária viu um aumento de 7% nas suas emissões, contradizendo o objetivo inicial da PNMC (SEEG, 2010). Mais recentemente, em 2020, o país emitiu cerca de 9,5% gases de efeito estufa a mais que o restante do mundo, onde as emissões globais despencaram em 7%, especialmente em função da pandemia de COVID-19 (OBSERVATÓRIO DO CLIMA, 2021) que desacelerou o ritmo de vida, consumo e produção ao redor do mundo. Na contramão da Ordem Internacional Ambiental, o Brasil aumentou seu desmatamento no mandato do atual governo, e produziu, em 2020, 2,16 bilhões de toneladas de gás carbônico equivalente (GtCO2e) - o maior nível de emissão desde 2006 (SEEG, 2021). 

 

 

Considerações finais

 

Para Obermaier e Rosa (2013), no Brasil pode-se argumentar que a mudança climática significa mais um reforço das atuais pressões socioeconômicas sobre um dado sistema do que a criação de impactos inteiramente novos. Isto é, as causalidades e consequências da mudança climática se retroalimentam: o desmatamento produz maiores plantações monocultoras, as quais produzem mais carbono, exaurem fortemente o solo, emitem mais gases de efeito estufa e diminuem a capacidade dos estoques de carbono da economia. A região que mais recebe incentivo global para conservação da floresta nativa – a Amazônia -- é, também, onde oito dos dez municípios brasileiros que mais emitem gases de efeito estufa estão localizados (SEEG Municípios, 2022). 

Reforça-se também a importância da sociedade civil frente ao marco global climático, o qual acaba por ser estatocêntrico. A participação das Organizações Não Governamentais enriquece o debate e denuncia na prática como as Nações não prestam contas em seus documentos oficiais submetidos periodicamente à CMNUMC, como seria desejável que fizessem. Para o Observatório do Clima (2022), em seu compilado de Propostas para a Política Ambiental Brasileira em 2023 - 2024, 

 

O governo Bolsonaro desestruturou todas as ações federais relacionadas à política climática, variando entre a negação do conhecimento científico sobre o tema e a demanda de recursos internacionais, especialmente em relação ao controle do desmatamento na Amazônia. Contraditoriamente, manteve paralisados sem uso mais de R$ 3 bilhões depositados no Fundo Amazônia, que deveriam ter sido usados exatamente com essa finalidade. Desde o início de 2019, foi muito enfraquecida a atuação do Ministério do Meio Ambiente (MMA) e do Ministério das Relações Exteriores (MRE) nesse tema, com o país passando a encarnar uma posição de pária internacional.

Com o reducionismo existente em estudos de impactos e a diminuição do foco dessa atenção, as discussões das vulnerabilidades e dos desafios para tornar sistemas rurais resilientes se tornaram simplistas (OBERMAIER, 2013). Tal perspectiva não permitirá ao país um desenvolvimento sustentável integral que perpasse o dilema econômico da produção agropecuária e logre conciliar o uso da terra com a proteção florestal, pois somente por meio de uma análise crítica sobre a mudança climática e adaptação que se encaminhará no Brasil uma postura conciliatória e multilateral na COP 27, a acontecer em novembro de 2022. Percebe-se, portanto, a ausência de um discurso homogeneizador na política interna brasileira quanto aos direcionamentos para a diplomacia climática, junto ao desinteresse em fortalecer o presente tema por parte dos líderes atuais. 

 

Portanto, é fundamental a permanência da realização anual da COP como plataforma de diálogo não só entre Estados, mas envolvendo cada vez mais as ONGs e a sociedade civil. Nos pavilhões da Conferência, a prestação de contas aos financiadores internacionais traz ao Brasil consequências: em sua 27ª edição, será possível defender um discurso ambientalista enquanto a nível interno as emissões atingem patamares vergonhosos? Espera-se que, em novembro, as discussões em Sharm El Sheikh, no Egito, possam despertar o país de seu retrocesso.

 

[1] UNFCCC - United Nations for Climate Change Convention, por suas siglas em inglês.

[2] Nationally Appropriate Mitigation Actions, em inglês.

[3] Subgrupo do G77+China

[4] O mecanismo foi  criado em novembro de 2013, na 19ª Conferência das Partes (COP-19), e teve como um dos seus principais resultados o Marco de Varsóvia que, depois de sete anos de rodadas de negociação, produziu uma arquitetura internacional para prover incentivos financeiros a países em desenvolvimento que estejam implementando políticas de REDD (GOVERNO FEDERAL).

[5]  É uma iniciativa do Observatório do Clima que compreende a produção de estimativas anuais das emissões de gases de efeito estufa (GEE) no Brasil. Ver https://www.oc.eco.br/.

 

REFERÊNCIAS 

 

ANÁLISE das emissões brasileiras de gases de efeito estufa e suas implicações para as metas climáticas do Brasil (1970-2020). Instituto de Energia e Meio Ambiente. São Paulo, outubro de 2020. Disponível em: https://energiaeambiente.org.br/produto/analise-das-emissoes-brasileiras-de-gases-de-efeito-estufa-e-suas-implicacoes-para-as-metas-climaticas-do-brasil-1970-2020. Acesso em: 6 de setembro de 2022. 

 

BRASIL. Decreto Nº 2.652, de 1º de Julho de 1998. Brasília, DF, Presidência da República [1998]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d2652.htm. Acesso em: 9 de setembro de 2022. 

 

BRASIL. Lei Nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009. Brasília, DF, Presidência da República [2009]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l12187.htm. Acesso em: 9 de setembro de 2022.

 

BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Declaração Conjunta da XII Reunião Ministerial do BASIC sobre Mudança do Clima. Brasília: MRE, 20 e 21 set. 2012. 2012a. Disponível em http://sedici.unlp.edu.ar/bitstream/handle/10915/38520/Documento_completo.pdf?sequence=1. Acesso em: 9 de setembro de 2022.

 

CAPORASO, James A. International Relations Theory and Multilateralism: The search for foundations. International Organization, v.46, n.3, 1992, p.599-632.

 

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